“双碳参考”专栏第七期
政策聚焦|《产业结构调整指导目录》 能效提升 低碳转型 负面清单
中国水泥协会 李琛 董诗婕
编者按
中国水泥协会政策研究中心、碳减排专家委员会开辟了“双碳参考”专栏，以“双碳”政策为主线，分析水泥行业发展趋势，涵盖产业结构调整、联合重组、新能源、减污降碳环保技术、碳排放权交易、智能制造、智慧物流、绿色矿山、质量安全等内容。
2023年12月，国家发改委发布《产业结构调整指导目录（2024年本）》（以下简称《目录（2024年本）》），自2024年2月1日起施行，《产业结构调整指导目录（2019年本）》（以下简称《目录（2019年本）》）同时废止。
政策导向是：一是推动制造业高端化、智能化、绿色化；二是巩固优势产业领先地位；三是在关系安全发展的领域加快补齐短板；四是构建优质高效的服务业新体系。
一、《目录（2024年本）》水泥相关条目
《目录（2024年本）》由鼓励、限制和淘汰三类目录组成，上述三类之外的，且符合国家有关法律、法规和政策规定的属于允许类。《目录（2024年本）》是引导社会投资方向、政府管理投资项目，制定实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。
（一）鼓励类
鼓励类主要是对经济社会发展有重要促进作用的技术、装备及产品等。对鼓励类投资项目，按照国家有关投资管理规定进行审批、核准或备案；鼓励金融机构按照市场化原则提供信贷支持。
涉及水泥和水泥产业链的鼓励类：
（1）建筑材料等矿产资源的共伴生矿产综合开发利用、水泥原燃材料替代及协同处置技术；
（2）绿色氢能煅烧水泥熟料关键技术的研发与应用；
（3）利用清洁能源煅烧水泥熟料技术应用和生产线改造；
（4）新型固碳胶凝材料及制品制备技术；
（5）窑炉烟气二氧化碳捕集、纯化、利用及贮存技术；
（6）水泥行业超低排放技术；
（7）水泥生产制备全氧燃烧、富氧燃烧；
（8）新型干法水泥窑生产特种水泥工艺技术及产品的研发与应用；
（9）悬浮沸腾煅烧熟料工艺技术的研发与应用；
（10）新型低碳凝胶材料研发与应用示范；
（11）低钙胶凝材料的开发与应用；
（12）粉磨系统节能改造（水泥立磨、生料辊压机终粉磨等）；
（13）建材各行业企业生产过程零外购电力、零化石能源消耗、零一次资源消耗、零碳排放、零废弃物排放的工艺技术装备的开发与应用；
（14）建材各行业（数字矿山、智能工厂、智慧物流）生产全流程智能化建设及升级改造；
（15）用于工程或装备的建材产品质量追溯体系开发与应用；
（16）适用于装配式建筑、折叠式建筑、海绵城市、地下管廊、生态修复的部品化建材产品及生产设备；
（17）低成本相变储能墙体材料及墙体部件；
（18）光伏建筑一体化部品部件；
（19）蒸压加气混凝土板、秸秆生物质墙板（砖）、生物质建材；
（20）重点非金属矿山高效开采及选矿工艺技术；
（21）不低于20万块/日（含）新型烧结砖瓦生产线协同处置大宗废弃物工艺技术及产品的研发与应用；
（22）工业副产磷石膏高效净化提质及高值化综合利用技术；
（23）利用矿山尾矿、建筑废弃物、工业废弃物、城市污泥、江河湖（渠）海淤泥等大宗废弃物无害化生产制备砂石骨料、结构混凝土用高强陶粒、功能陶粒、墙体材料等建材及其工艺技术装备开发；
（24）具备消纳工业和城市固废能力的绿色智能化预拌混凝土生产线；
（25）年产1000万吨及以上的超大型高品质机制砂石骨料生产技术装备，短流程低能耗软岩加工、高效硬岩加工、制砂楼站等无污水、淤泥排放、粉尘近零排放的高品质机制砂石骨料生产技术装备，砂石生产用长寿命耐磨材料；
（26）海洋工程用混凝土、轻质高强混凝土、超高性能混凝土（uhpc）、混凝土自修复材料的开发和应用。
（二）限制类
限制类主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于安全生产，不利于自然资源节约集约利用，不利于实现碳达峰碳中和目标，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。
对属于限制类的新建项目，禁止投资。
投资管理部门不予审批、核准，各金融机构不得发放贷款，自然资源、建设、生态环境、水利、市场监管、消防、海关等部门不得办理有关手续。凡违反规定进行投融资建设的，要追究有关单位和人员的责任。对属于限制类的现有生产能力，允许企业在一定期限内采取措施改造升级，金融机构按信贷原则继续给予支持。国家有关部门要根据产业结构优化升级的要求，遵循优胜劣汰的原则，实行分类指导。
涉及水泥的限制类：
（1）2000吨/日（不含）以下新型干法水泥熟料生产线（特种水泥生产线除外）；
（2）60万吨/年（不含）以下水泥粉磨站。
涉及水泥的限制类内容与《目录（2019年本）》相比基本无变化。
（三）淘汰类
淘汰类主要是不符合有关法律法规，严重浪费资源、污染环境，安全生产隐患严重，阻碍实现碳达峰碳中和目标，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。
对淘汰类项目，禁止投资。
各金融机构应停止各种形式的授信支持，并采取措施收回已发放的贷款；各地区、各部门和有关企业要采取有力措施，按规定限期淘汰。在淘汰期限内国家价格主管部门可提高供电价格。对国家明令淘汰的生产工艺技术、装备和产品，一律不得进口、转移、生产、销售、使用和采用。对不按期淘汰生产工艺技术、装备和产品的企业，地方各级人民政府及有关部门要依据国家有关法律法规责令其停产或予以关闭，并采取妥善措施安置企业人员、保全金融机构信贷资产安全等；其产品属实行生产许可证管理的，有关部门要依法吊销生产许可证；环境保护管理部门要吊销其排污许可证；电力供应企业要依法停止供电。对违反规定者，要依法追究直接责任人和有关领导的责任。
涉及水泥的淘汰类：
（1）干法中空窑（生产铝酸盐水泥等特种水泥除外），水泥机立窑，立波尔窑、湿法窑；
（2）直径3米（不含）以下水泥粉磨设备（生产特种水泥除外）；
（3）无覆膜塑编水泥包装袋生产线，水泥包装袋缝底袋（两底需由缝线缝合）的生产和使用；
（4）直径3.2米以下水泥磨机（含矿粉磨机）。
《目录（2024年本）》淘汰类内容增加 了“水泥包装袋缝底袋（两底需由缝线缝合）的生产和使用”，此内容与gb/t 9774-2020《水泥包装袋》标准衔接，该标准修改了分类，并删除了缝底袋袋型和缝底袋代号，于2022年4月1日实施。
二、市场准入负面清单
《市场准入负面清单（2022年版）》与《目录（2024年本）》关联。
市场准入负面清单分为禁止和许可两类事项。对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续；对许可准入事项，包括有关资格的要求和程序、技术标准和许可要求等，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入；对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。
1.涉及水泥的禁止准入类包括：
（1）法律、法规、国务院决定等明确设立且与市场准入相关的禁止性规定。禁止措施是重点区域严禁新增水泥熟料产能，设立依据为《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》。
（2）国家产业政策明令淘汰和限制的产品、技术、工艺、设备及行为，禁止准入措施描述是《产业结构调整指导目录》中的淘汰类项目，禁止投资；限制类项目，禁止新建。
2.涉及水泥的许可准入类包括：
（1）未获得许可或相关资格，不得从事矿产资源的勘查开采、生产经营及对外合作。许可准入措施描述主要是勘查、开采矿产资源及转让探矿权、采矿权审批；矿山企业、石油天然气企业安全生产许可；矿山、石油天然气建设项目安全设施设计审查。
（2）未获得许可或强制性认证，不得从事特种设备、重要工业产品等特定产品的生产经营。许可准入措施描述主要是重要工业产品生产许可（含建筑用钢筋、水泥、直接接触食品的材料等相关产品共计10类）；矿山井下特种设备安全标志核发。
三、水泥行业结构调整和投资发展方向
结构调整和投资方向决定产业格局，产业格局决定未来发展。
（一）严控新增粉磨产能
在《目录（2024年本）》淘汰类-落后产品-机械增加了“直径3.2米以下水泥磨机（含矿粉磨机）”。
目前，有些地方依据《产业结构调整指导目录》出台了压减粉磨产能的政策。例如：
山东省要求3.2米及以下水泥磨机须于2022年年底前全部关停退出；
福建省要求合理布局水泥粉磨项目，新建项目应匹配所属企业省内既有水泥熟料产能；
重庆市要求不再新增独立水泥粉磨生产产能；
浙江省要求各市要根据当地市场、资源（能源）、生态环境实际情况，严格控制新建水泥粉磨产能；
宁夏回族自治区要求淘汰水泥制造中水泥干法中空窑、机立窑、立波尔窑、湿法窑、半干法窑（2021年）；淘汰2500吨/日以下水泥熟料生产线、jt窑、直径3.2米以下水泥磨机（含矿粉磨机）（2023年，化工配套水泥熟料生产线2024年）；淘汰2500吨/日的水泥熟料生产线（化工配套水泥熟料生产线除外）（2025年）。
严控水泥粉磨产能，有利于水泥行业压减过剩产能，促使水泥粉磨产能供应与实际的水泥需求匹配，也有助于熟料产能结构调整优化布局。
（二）水泥产业链将比主业更易获得优惠政策
随着《目录（2024年本）》鼓励类内容调整，单纯以水泥生产为主业的企业可能无法再享受有关优惠政策。
水泥企业立足主业，延伸产业链，向绿色低碳、智能化、高端化发力，新产业、新材料、商混一体化等形成规模，产业链培育了一批专业水平高、创新能力强、引领作用突出的“专精特新”中小企业。
相应地，2024年2月，国家发改委等部门发布《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》（发改环资〔2024〕165号），明确了节能降碳产业、环境保护产业、资源循环利用产业、能源绿色低碳转型、生态保护修复和利用、基础设施绿色升级、绿色服务等7类一级目录的细分类别和具体内涵，为水泥行业投资方向、转型发展提供支撑。
（三）能效提升 减碳降本
《目录（2024年本）》首次引入能效水平，强化能耗标准作用。这意味着水泥企业要想获得鼓励类优惠政策，进行节能降碳技术改造的能效目标应当是达到标杆水平。
《目录（2024年本）》要求：
对改造后能效达到最新版《工业重点领域能效标杆水平和基准水平》中标杆水平的项目，参照鼓励类管理。
对能效未达到最新版《工业重点领域能效标杆水平和基准水平》中标杆水平的新建项目，参照限制类管理。
对能效未达到最新版《工业重点领域能效标杆水平和基准水平》中基准水平、且未在规定期限内完成改造的项目，以及对所生产产品设备能效未达到最新版《重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平》中准入水平或未达到强制性能效标准最低要求的项目，参照淘汰类管理。
依据《工业重点领域能效标杆水平和基准水平（2023年版）》（发改产业〔2023〕723号），水泥熟料单位产品综合能耗标杆水平是100千克标准煤/吨，基准水平是117千克标准煤/吨。重点用能行业能效“领跑者”名单公示显示水泥熟料行业利用高替代燃料后熟料单位产品综合能耗可降到78.18kgce/t。
（四）科技创新 布局未来
《目录（2024年本）》鼓励类新增内容主要面向前沿性和前瞻性的技术、装备和产品，鼓励绿色低碳技术创新和节能环保产业发展，加快发展数字经济，例如利用清洁能源煅烧水泥熟料技术应用和生产线改造，新型固碳胶凝材料及制品制备技术，建材各行业生产全流程智能化建设及升级改造，生产过程“六零”的工艺技术装备的开发与应用等。
数智技术是水泥企业发展新质生产力的关键。2024年1月，工业和信息化部公布了《2023年新一代信息技术典型产品、应用和服务案例（第一批）名单》。数字化管理方向包括工厂碳排放评估平台创新应用、水泥行业智能运维服务平台创新应用等；智能化制造方向包括基于工业互联网平台的水泥行业质量追溯与寻优创新应用、水泥产品智能数字化制造平台创新应用、基于工业互联网架构的水泥行业设备全生命周期智能管控平台创新应用等。
《产业结构调整指导目录》发挥着“指挥棒”的作用。水泥企业要用好《产业结构调整指导目录》，结合自身实际，做好产业布局和投资规划，实现提质增效。
（李琛 中国水泥协会 副秘书长 政策研究中心主任 碳专委秘书长
董诗婕 中国水泥协会政策研究中心主管）
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